2016年是《慈善法》實(shí)施的元年，多項(xiàng)配套措施出臺(tái)，慈善法律體系不斷完善。國(guó)家層面出臺(tái)十余部配套文件，內(nèi)容涵蓋慈善組織登記認(rèn)定、慈善募捐、慈善信托備案、慈善活動(dòng)支出和管理費(fèi)用以及監(jiān)督管理多個(gè)方面。與此同時(shí)，民政部和國(guó)務(wù)院法制辦就三大條例和《志愿服務(wù)條例》修正案草案征求意見(jiàn)，法規(guī)修訂與制定工作仍在進(jìn)行中。2017年通過(guò)的《民法總則》和修訂的《企業(yè)所得稅法》也將對(duì)于慈善組織產(chǎn)生重要影響。

 

日前，中國(guó)公益研究院在京發(fā)布“中國(guó)慈善法元年實(shí)施報(bào)告”，以下為報(bào)告主要精華呈現(xiàn)。實(shí)施報(bào)告旨在對(duì)慈善法實(shí)施第一年的全國(guó)慈善法工作具體進(jìn)展做出全面、客觀的評(píng)價(jià)，對(duì)慈善法工作面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)進(jìn)行分析，以推動(dòng)慈善法的有效實(shí)施和慈善政策的進(jìn)一步完善，促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展。
 

《慈善法》實(shí)施釋放慈善力量
 

2016年是中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展史上極不平凡的一年，新中國(guó)第一部《慈善法》正式頒布并開始實(shí)施；一系列與慈善法配套的法規(guī)和規(guī)章制度出臺(tái)，使各項(xiàng)慈善活動(dòng)更加規(guī)范專業(yè)。中國(guó)慈善逐步顯示出強(qiáng)大生命力和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極成效，正在以全新的面貌和方式，不斷推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步和人民生活的改善。
 

慈善法實(shí)施的第一年，總體工作分為兩個(gè)階段，呈現(xiàn)出鮮明的階段性特征：第一階段，2016年3月16日慈善法正式頒布到9月1日慈善法正式生效前，是準(zhǔn)備階段，主要是開展慈善法宣傳培訓(xùn)、配套法規(guī)制度制定修改等工作，為慈善法實(shí)施做好思想輿論、人才智力和法規(guī)制度準(zhǔn)備；第二階段，9月1日到12月31日，是正式實(shí)施階段，主要是開展慈善組織登記認(rèn)定、公募資格審批、慈善信托備案和業(yè)務(wù)創(chuàng)新、募捐捐贈(zèng)、慈善網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)和信息公開、慈善業(yè)務(wù)監(jiān)管等工作，對(duì)一些條件成熟而又緊迫的重點(diǎn)任務(wù)率先推進(jìn)。
 

在慈善法實(shí)施的準(zhǔn)備階段，主要是全面展開法律的宣傳培訓(xùn)工作，促進(jìn)法律的傳播和營(yíng)造輿論氛圍。其中鮮明的特點(diǎn)是政府與社會(huì)雙向積極、雙向互動(dòng)。2016年4月11日，全國(guó)民政系統(tǒng)學(xué)習(xí)貫徹實(shí)施慈善法培訓(xùn)班在江蘇南通市舉行。據(jù)不完全信息統(tǒng)計(jì)，從3月至12月，全國(guó)有廣東、天津、江蘇、山西等26個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）的民政部門舉辦了接近50場(chǎng)的培訓(xùn)班。與此同時(shí)，各類社會(huì)組織和研究機(jī)構(gòu)也積極響應(yīng)，組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)慈善法。民間的慈善法培訓(xùn)活動(dòng)啟動(dòng)更早，也具有很強(qiáng)的針對(duì)性和靈活性，民間還通過(guò)網(wǎng)絡(luò)微課等新媒體形式積極學(xué)習(xí)和討論慈善法。民間與民政系統(tǒng)的宣傳培訓(xùn)活動(dòng)互為補(bǔ)充，在慈善法的培訓(xùn)工作中呈現(xiàn)政府與社會(huì)雙向積極、雙向互動(dòng)的特點(diǎn)。
 

在慈善法的正式實(shí)施階段，一方面積極推動(dòng)法律規(guī)定的逐步落實(shí)，同時(shí)進(jìn)一步健全配套法規(guī)制度體系。具體而言，正式實(shí)施階段的進(jìn)展主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
 

第一，民政部和15個(gè)省份民政部門登記認(rèn)定500家慈善組織。值得一提的是，北京市、廣州市、四川省遂寧市在慈善法實(shí)施首月就成功認(rèn)定了慈善組織。在500家慈善組織中，有111家為增量組織，389家為存量組織。在上述500家慈善組織中，有461家基金會(huì)（約占慈善組織總數(shù)的92.2%），16家民辦非企業(yè)單位（社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)）以及23家社會(huì)團(tuán)體。第二，113家慈善組織獲得公開募捐資格，其中4家原為非公募基金會(huì)。截至2016年12月31日，研究團(tuán)隊(duì)統(tǒng)計(jì)的500家慈善組織中，有113家獲得了公開募捐資格，占比22.6%.第三，互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息發(fā)布平臺(tái)逐步健全，首批指定13家。第四，2016年全國(guó)慈善信托備案21單，北京備案數(shù)量最多，初始資金規(guī)模達(dá)0 .85億元，合同規(guī)模約30 .85億元。第五，配套規(guī)范密集出臺(tái)，推進(jìn)慈善事業(yè)規(guī)范發(fā)展。2016年8月至12月，民政部單獨(dú)或者會(huì)同相關(guān)部委陸續(xù)公布了6部與慈善法相配套的規(guī)章或規(guī)范性法律文件，包括《關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》、《關(guān)于慈善組織登記等有關(guān)問(wèn)題的通知》、《慈善組織公開募捐管理辦法》、《慈善組織認(rèn)定辦法》、《公開募捐平臺(tái)服務(wù)管理辦法》以及《慈善組織開展慈善活動(dòng)年度支出和管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)》。
 

慈善法公布后，以民政部、財(cái)政部等為代表的中央部門發(fā)布了9部普遍適用于社會(huì)組織的指導(dǎo)意見(jiàn)、相關(guān)通知等規(guī)章和政策文件，主要包括《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》、《關(guān)于公益股權(quán)捐贈(zèng)企業(yè)所得稅政策問(wèn)題的通知》等。
 

為了配合慈善法第二章的要求以及順應(yīng)社會(huì)組織發(fā)展的實(shí)際需要，與此同時(shí)，民政部和國(guó)務(wù)院法制辦就三大條例和《志愿服務(wù)條例》修正案草案征求意見(jiàn)，法規(guī)修訂與制定工作仍在進(jìn)行中。2017年通過(guò)的《民法總則》和修訂的《企業(yè)所得稅法》也將對(duì)于慈善組織產(chǎn)生重要影響。
 

《慈善法》實(shí)施面臨的挑戰(zhàn)
 

首先，慈善法宣傳培訓(xùn)工作的深度和持續(xù)性有待加強(qiáng)。雖然慈善法頒布后中央和多地民政部門和民間各類組織舉辦了多場(chǎng)培訓(xùn)，但培訓(xùn)多集中在法律剛剛出臺(tái)，配套措施尚不健全的階段，對(duì)實(shí)操的指導(dǎo)意義不強(qiáng)。在慈善法配套規(guī)范不斷更新后，相關(guān)培訓(xùn)沒(méi)有持續(xù)性地跟進(jìn)，從而造成部分民政部門工作人員和社會(huì)組織工作人員對(duì)于慈善法及相關(guān)配套政策的理解不清晰，進(jìn)而影響了慈善法的實(shí)施。
 

其次，三大條例和部分配套規(guī)章政策尚未出臺(tái)。三大條例未能及時(shí)出臺(tái)是影響慈善組織認(rèn)定登記的主要原因之一。據(jù)調(diào)研顯示，不同地方民政部門對(duì)慈善法與現(xiàn)有三大條例銜接理解不同，由于三大條例仍在修訂，對(duì)于存量民辦非企業(yè)是否可以直接視為“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”進(jìn)行慈善組織認(rèn)定的看法不同。這也會(huì)影響如何在新設(shè)立民辦非企業(yè)時(shí)，直接登記為慈善組織。部分與慈善組織配套的監(jiān)管制度和優(yōu)惠待遇尚待明確。一部分社會(huì)組織不能確定以何種方式登記（直接登記為慈善組織還是僅登記為社團(tuán)、基金會(huì)或民非）對(duì)自己更為有利，也只好處于觀望之中。慈善投資管理辦法、慈善信息公開、稅收優(yōu)惠等促進(jìn)措施等多項(xiàng)配套規(guī)章制度還沒(méi)有制定或修訂完成，這嚴(yán)重影響到對(duì)慈善組織的登記認(rèn)定、有效監(jiān)管和有效激勵(lì)。此外，地方配套法規(guī)和規(guī)章制度建設(shè)也較為滯后。
 

第三，慈善組織登記認(rèn)定工作進(jìn)展不均衡。從2016年慈善法實(shí)施最初四個(gè)月的情況來(lái)看，慈善組織登記認(rèn)定工作的推進(jìn)呈現(xiàn)一定的不均衡性。
 

登記認(rèn)定情況在地域上發(fā)展不均衡體現(xiàn)在：2016年，內(nèi)地31個(gè)省份中15個(gè)省份進(jìn)行了慈善組織登記認(rèn)定，尚有16個(gè)省份尚未開展慈善組織的登記認(rèn)定工作。在已經(jīng)登記認(rèn)定慈善組織的省份中數(shù)量差距也較大，排在第一的北京市登記認(rèn)定數(shù)量達(dá)250家，與排在第二、第三位的上海廣東差距懸殊。排名前三以外的省份的登記認(rèn)定數(shù)量均在20家（含）以下。
 

另外，不同層級(jí)民政部門登記認(rèn)定情況不均衡，從報(bào)告統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)看，2016年由省級(jí)以上民政部門登記認(rèn)定的慈善組織數(shù)量超過(guò)市級(jí)、區(qū)縣級(jí)民政部門。導(dǎo)致登記認(rèn)定工作推進(jìn)不均衡的原因，除各地慈善事業(yè)發(fā)展程度不同，以及各省份對(duì)慈善法與現(xiàn)行三大條例的銜接理解不一外，各省份推進(jìn)登記認(rèn)定工作的力度也不同。
 

第四，公募資格格局尚未明顯改變，網(wǎng)絡(luò)募捐有待進(jìn)一步規(guī)范?！洞壬品ā奉C布和實(shí)施以來(lái)，慈善募捐的整體規(guī)范體系逐漸細(xì)化完善，一部分慈善組織，包括少數(shù)原來(lái)不具有公募權(quán)的組織獲得公開募捐資格，但目前獲得公開募捐資格的組織仍然以原有的公募基金會(huì)為主。由于法律實(shí)施時(shí)間較短，慈善法對(duì)公募權(quán)放開的效果尚未顯現(xiàn)。只有少數(shù)地方公開了慈善組織公開募捐方案?jìng)浒傅那闆r，對(duì)公開募捐活動(dòng)的監(jiān)管稍顯薄弱。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)募捐而言，相關(guān)規(guī)范仍需要進(jìn)一步細(xì)化完善，更為便捷有效的網(wǎng)絡(luò)募捐活動(dòng)監(jiān)管、舉報(bào)機(jī)制有待確立。
 

第五，稅收優(yōu)惠等促進(jìn)措施需要盡快配套。慈善法中專章規(guī)定了促進(jìn)措施，要求國(guó)家和政府給予慈善活動(dòng)以稅收優(yōu)惠和資助補(bǔ)貼，然而上述配套政策的制定仍待相關(guān)部門及時(shí)推進(jìn)。在慈善組織稅收優(yōu)惠政策尚不明朗的情況下，針對(duì)慈善組織年度活動(dòng)支出和管理費(fèi)用等問(wèn)題，已經(jīng)有了新的、更為細(xì)致要求，而對(duì)于社團(tuán)團(tuán)體和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)兩類組織而言，則是從無(wú)到有的要求。因而，這一“權(quán)利義務(wù)不對(duì)等”的現(xiàn)狀，使得不少組織對(duì)于是否申請(qǐng)登記認(rèn)定為慈善組織處于觀望狀態(tài)。
 

第六，慈善信托缺乏實(shí)操細(xì)則。由于慈善法對(duì)慈善信托的規(guī)定相對(duì)原則，相關(guān)的配套措施與法律法規(guī)也仍未臻完善，所以慈善信托整體發(fā)展還處于摸索階段，各個(gè)項(xiàng)目的模式和治理架構(gòu)都有較大差異，影響了慈善信托潛在委托人的制度政策預(yù)期性。特別是稅收優(yōu)惠未明確，實(shí)踐中只能采取技術(shù)性處理方式，不僅增加成本，而且存在合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，造成不少組織仍處于觀望狀態(tài)。
 

第七，慈善監(jiān)管體系尚不健全，信息公開實(shí)效有待提升。慈善法信息公開、年度報(bào)告與抽查等監(jiān)管制度及志愿服務(wù)等相關(guān)內(nèi)容的實(shí)施與三大條例修訂、《志愿服務(wù)條例》制定及社會(huì)組織監(jiān)管制度改革同時(shí)進(jìn)行，因此受制于相關(guān)法規(guī)的出臺(tái)進(jìn)度，相關(guān)落實(shí)情況稍顯緩慢。信息公開方面，民政部建立全國(guó)社會(huì)組織名錄系統(tǒng)的舉措是建立統(tǒng)一慈善信息發(fā)布平臺(tái)的階段性進(jìn)展，但仍有個(gè)別地方對(duì)慈善信息公開顯得較為被動(dòng)，在信息公開的完整性、及時(shí)性和易得性方面還有待加強(qiáng)。
 

《慈善法》有效實(shí)施的政策建議
 

慈善法是我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域的一部大法，它的實(shí)施既有重要的意義，同時(shí)也是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。面對(duì)許多的挑戰(zhàn)與問(wèn)題，需要耐心和細(xì)心，也需要智慧和創(chuàng)新，更需要戰(zhàn)略眼光，需要從國(guó)家治理現(xiàn)代化和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略全局出發(fā)作出正確的政策選擇，為此，特提出以下建議。
 

一、將慈善法的貫徹納入經(jīng)濟(jì)與社會(huì)建設(shè)的基本布局，與國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)。慈善事業(yè)是現(xiàn)代國(guó)家治理體系中的重要組成部分，慈善部門相較于政府部門提供的公共服務(wù)更具靈活性和針對(duì)性，相較于純商業(yè)的營(yíng)利性交易更具公眾屬性，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系不可或缺的組成部門。而慈善部門的發(fā)展對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的總體發(fā)展也有著積極的作用。在慈善事業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家，慈善領(lǐng)域提供的就業(yè)和創(chuàng)造的社會(huì)價(jià)值都占有重要比重。因此，有效發(fā)揮慈善法促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展意義重大，應(yīng)該將慈善法的貫徹納入經(jīng)濟(jì)與社會(huì)建設(shè)的基本布局，納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃和各級(jí)政府的年度工作計(jì)劃，從多個(gè)角度引導(dǎo)慈善事業(yè)的發(fā)展與社會(huì)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，并與國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)。
 

二、加強(qiáng)輿論宣傳和理論研究，加大慈善法學(xué)習(xí)培訓(xùn)的廣度和深度。目前，現(xiàn)代慈善意識(shí)和理念尚待普及，慈善理論研究和人才培養(yǎng)力度需要提升。建議通過(guò)多種形式加強(qiáng)慈善法和慈善文化的宣傳輿論工作，逐步形成全民濃厚的慈善文化氛圍；教育部門可以要求在幼兒園、中小學(xué)的教學(xué)中講授慈善專題、慈善故事，或開設(shè)慈善課程，從小培養(yǎng)青少年的慈善意識(shí)，同時(shí)在大專院校加強(qiáng)慈善學(xué)科、專業(yè)、教材和教師隊(duì)伍建設(shè)。加大慈善法學(xué)習(xí)培訓(xùn)的廣度和深度，覆蓋更廣泛的人群的同時(shí)，內(nèi)容上不僅涵蓋慈善法的主要精神、基本原則和一般要求，更要結(jié)合慈善活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)踐工作，深入對(duì)相關(guān)的慈善法律體系和具體法規(guī)、規(guī)章、制度、細(xì)則的培訓(xùn)，并結(jié)合法律更新完善的進(jìn)展持續(xù)性地進(jìn)行跟進(jìn)。
 

三、加快三大條例、慈善稅收、慈善信托等配套政策出臺(tái)，推動(dòng)慈善法律體系完善。諸如三大條例、志愿服務(wù)條例等重要法規(guī)以及慈善法相關(guān)配套政策未能及時(shí)出臺(tái)，給慈善組織登記認(rèn)定工作的開展帶來(lái)了不小的障礙，進(jìn)而影響了慈善組織的發(fā)展和慈善活動(dòng)的開展，因而，應(yīng)當(dāng)加快配套規(guī)章和具體政策的制定、修訂速度。
 

對(duì)于當(dāng)前限制非營(yíng)利組織發(fā)展的“不能超過(guò)平均工資兩倍”等稅收政策，也需要在完善慈善稅收政策時(shí)予以回應(yīng)。此外，為了給人們參與慈善活動(dòng)更加多元化和靈活性的選擇，要及時(shí)完善慈善信托稅收優(yōu)惠制度，賦予慈善信托委托人、受托人和受益人相應(yīng)的稅收優(yōu)惠規(guī)定，推動(dòng)慈善信托的發(fā)展。
 

四、完善“中華慈善獎(jiǎng)”等慈善表彰制度，發(fā)揮先進(jìn)組織和個(gè)人的引領(lǐng)作用。促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展不僅需要規(guī)范監(jiān)管也需要政府積極鼓勵(lì)，相關(guān)部門充分發(fā)揮好“中華慈善獎(jiǎng)”等表彰制度的正向激勵(lì)作用，廣泛樹立慈善典型，弘揚(yáng)樂(lè)善好施的民族優(yōu)良傳統(tǒng)，形成濃厚的慈善工作氛圍，不斷增加慈善工作的能見(jiàn)度和影響力。
 

五、鼓勵(lì)地方積極探索制定細(xì)則，促進(jìn)地區(qū)平衡發(fā)展。慈善法的有效落實(shí)，需要具有實(shí)操指導(dǎo)意義的配套規(guī)范、細(xì)則的有效支撐。針對(duì)各地慈善事業(yè)發(fā)展的不同特點(diǎn)，應(yīng)鼓勵(lì)地方開展積極探索，積極制定與慈善法銜接的具體地方法規(guī)、規(guī)章和細(xì)則。同時(shí)，加強(qiáng)各地方之間的工作經(jīng)驗(yàn)和信息交流，是推動(dòng)工作落實(shí)的有效途徑。

 

六、構(gòu)建高效有力的法律實(shí)施工作協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)法律實(shí)施監(jiān)督。慈善法的有效落實(shí)，民政部門工作任務(wù)重、責(zé)任大，獨(dú)立推進(jìn)工作有相當(dāng)難度，而協(xié)調(diào)各相關(guān)部門共同推進(jìn)工作的合力尚未形成。為此，建議盡快建立慈善法實(shí)施工作協(xié)調(diào)機(jī)制，形成共同推進(jìn)慈善法實(shí)施工作的良好局面。與此同時(shí)，民政部門內(nèi)部也可建立由分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭、各有關(guān)司局負(fù)責(zé)人參加的內(nèi)部工作協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一部署，分工協(xié)作，加大慈善法實(shí)施工作力度。同時(shí)可以加強(qiáng)法律實(shí)施的監(jiān)督，積極推動(dòng)全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)機(jī)構(gòu)適時(shí)開展慈善法執(zhí)法情況專項(xiàng)檢查，督促各級(jí)政府及其有關(guān)部門加大慈善法實(shí)施工作力度。
 

七、建立健全咨詢服務(wù)體系，為慈善法實(shí)施提供智力支持。慈善法的貫徹落實(shí)具有很強(qiáng)的專業(yè)性，這也是部分慈善法落實(shí)工作進(jìn)展緩慢的原因。因此，需要建立健全專業(yè)的支撐和咨詢體系。
 

(原標(biāo)題：《慈善法》實(shí)施元年，釋放慈善力量)